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sexta-feira, 2 de julho de 2021
A PERSPECTIVA INSTITUCIONAL E A GEOGRAFIA ECONÔMICA (água NE) bbb
A PERSPECTIVA INSTITUCIONAL E A GEOGRAFIA ECONÔMICA
Rita Alcântara DominguesSOBRE O AUTOR
·
Este
artigo apresenta um estudo preliminar da abordagem institucionalista sob um
olhar da geografia econômica. No arcabouço teórico, destaca o pensamento
de Veblen (1965) e
Douglass North (1993) sobre a economia institucionalista, resgatando conceitos
como: instituições, organizações, e especificamente, na nova geografia
econômica, estão ideias de Martin (1996, 2000), no que tange aos conceitos de
ambiente e arranjo institucional. Pauta-se no reconhecimento de que a
perspectiva teórica adotada abre uma possibilidade de análise e de compreensão
da dinâmica de longo prazo, das contradições e dos ajustes necessários a toda
mudança de caráter estrutural. Conclui que é pertinente considerar a inclusão
da abordagem institucionalista nos estudos geográficos como alternativa para o
entendimento do território.
Palavras-chave:
Abordagem institucionalista; Geografia econômica; Análise regional; ordenamento
do território
En este
artículo se presenta un estudio preliminar del enfoque institucional en
Geografía Económica. El marco teórico se destacan los puntos de vista de Veblen (1965) y Douglass North (1993)
sobre la economía institucional, la elaboración de conceptos tales como
instituciones, organizaciones, y en concreto, la nueva geografía económica.
Estas son las ideas de Martin (1996, 2000), que utiliza los conceptos de
medio ambiente y arreglo institucional. Con base en el reconocimiento de que la
perspectiva teórica adoptada abre la posibilidad de analizar y comprender la
dinámica de largo plazo, las contradicciones y los ajustes necesarios a los
cambios estructurales de carácter. En conclusión, es conveniente considerar la
inclusión del enfoque institucionalista en los estudios geográficos como una
alternativa para la comprensión del territorio.
Palabras
clave:
Enfoque institucionalista; Geografía Económica; Análisis Regional; Organización
Territorial
This
article presents a preliminary study of the institutional approach through the
lens of economic geography. In the theoretical framework, the line of thought
of Veblen (1965) and
Douglass North (1993) on institutional economics is highlighted, recovering
concepts such as institutions and organizations. The ideas which are
specifically highlighted are Martin’s (1996, 2000), being new economic geography,
using the concepts of environment and institutional arrangement. These ideas
are based on the recognition that the theoretical perspective which is adopted
opens a possibility of analysis and understanding of long-term dynamics,
contradictions and all necessary adjustments to structural change. Finally, it
is deemed pertinent to consider the inclusion of the institutional approach in
geographical studies as an alternative for understanding territory.
Key
words:
Institutional approach; Economic geography; Regional analysis; Spatial
territory
A
necessidade do uso eficiente dos recursos hídricos tem levado governos do mundo
inteiro a se preocupar com o gerenciamento de tais recursos e, principalmente,
com o desenvolvimento de mecanismos de regulação. Nesse contexto de
preocupações e pressões internacionais, o governo brasileiro – inicialmente,
seguido dos estados – vem, nos últimos anos, reorganizando o quadro
institucional referente aos recursos hídricos, com a Lei n.º 9.433, de 8 de
janeiro de 1997 (BRASIL, 2012).
A
evolução do ambiente institucional brasileiro referente às águas passou por
diversos modelos, desde um modelo autoritário, burocrático, voltado à
intervenção do Estado, por meio da construção de açudes, envolvendo
inicialmente a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS) – transformada
sucessivamente, em 1919, na Inspetoria Federal de Obras contra as Secas (IFOCS)
e, em 1945, no Departamento de Obras contra as Secas (DNOCS) –, passando pelo
Código de Águas de 1934, até chegar a um sistema descentralizado e
participativo, com a aprovação da Lei das Águas de 1997. Com relação ao código,
houve a regulamentação apenas dos artigos referentes ao setor elétrico,
inviabilizando a completa aplicação de várias de suas disposições.
O sistema
hídrico é uma equação em desequilíbrio, quando, de um lado, está uma demanda
crescente para usos múltiplos e, de outro, a disponibilidade de água constante.
Tal desequilíbrio levou a sociedade brasileira a constituir um novo ambiente
institucional, capaz de garantir a sustentabilidade, com a Lei das Águas, em 1997.
Com o intuito de entender a questão, tem-se, na economia institucionalista,
outro ponto de vista de análise.
A
perspectiva de análise da economia institucionalista entende a importância de
se considerarem as instituições possíveis agentes estruturadores e de
transformação, por meio da adoção de políticas públicas capazes de definir usos
e base material do território. Ela considera que a estrutura de apropriação
cria um território pela projeção de interesses, e, nesse sentido, retoma o
conceito de território, tal como definido por Raffestin (1993,
p.143):
Espaço e
território não são termos equivalentes... o espaço é anterior ao território. O
território se forma a partir do espaço, é resultado da ação conduzida por um
ator em qualquer nível. Ao se apropriar de um espaço, concreta ou
abstratamente, o ator territorializa o espaço.
Em termos
mundiais, o Brasil está em situação privilegiada quanto à disponibilidade de
água doce. No entanto, diversas regiões apresentam problemas, estando o maior
volume de água onde se localiza a menor parcela de população e a menor
atividade econômica. Tais diferenças colocam o Semiárido brasileiro no centro
das discussões. Paralelamente, encontra-se o rio São Francisco como exemplo de
disponibilidade efetiva de água no quadro de escassez relativa do Sertão
brasileiro.
O
Submédio São Francisco (trecho do rio) assume funções além do espaço local,
atingindo a dimensão regional, quando seus usos são disputados entre as ações
da Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF), com a geração de energia
elétrica, da Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF,
que substituiu a CVSF e a SUVALE), com a irrigação, e, no momento, da instância
do Governo Federal, com a transposição de águas do rio São Francisco. As disputas
giram ainda em torno de dois fatores: demanda sempre crescente, com pressão de
novos usos, e disponibilidade constante, que levam, obrigatoriamente, à
necessidade de otimizar os usos, pressupondo-se uma gestão sólida, integrada e
coerente na administração dos usos e conflitos.
As
instituições são, portanto, nesse caso, o elemento comum ao uso racional da
água, possibilitando transformações geradoras de crescimento econômico
sustentável.
Ao tratar
de alternativas ou estratégias de desenvolvimento regional, a economia dá a
possibilidade de análise, via equações e abstrações da própria ciência. No
entanto, segundo autores da velha economia institucional, como Veblen (1965,
p.180-81), também
é possível integrar a economia a outras ciências sociais, numa abordagem
multidisciplinar. É nessa direção que este texto segue.
Algumas
questões metodológicas e instrumentos teóricos respaldam a análise. Recebe
destaque, nessa reflexão, o arcabouço teórico desenvolvido pelos economistas
Veblen e Douglass North (VEBLEN, 1965 e NORTH, 1990, 1992, 1993), a respeito da economia
institucionalista. Para tornar esse assunto mais claro, apresentam-se exemplos
junto à teoria.
Nesse
sentido, o objetivo do artigo é aprofundar o estudo e o entendimento da
economia institucionalista, observando sua proximidade e incorporação à
geografia econômica, para a análise e compreensão do ordenamento territorial. A
questão que norteia este trabalho é: Em que medida o uso da abordagem
institucional pela geografia abre possibilidade de análise e de compreensão da
realidade?
O artigo
está fundamentado em uma análise crítica do método histórico e dialético, e
parte da premissa de que tanto a realidade quanto as instituições, além de não
serem estáticas, são contraditórias e dialéticas. Para responder à questão
colocada, foram feitos estudos sobre a economia institucionalista, fazendo-se
um trabalho paralelo entre acontecimentos, processos e instituições – e,
logicamente, sua influência na sociedade contemporânea –, bem como sua
correlação com os conceitos propostos.
O
trabalho está organizado em duas etapas. A primeira expõe o marco teórico
voltado para a questão institucional dentro das visões institucionalistas,
discutindo alguns conceitos e suas aplicações em outra área do conhecimento,
além da economia. A segunda etapa analisa a perspectiva institucional na
geografia econômica e algumas proposições de uso. Finalmente, expõem-se as
considerações finais.
REFLEXÃO TEÓRICA: visões institucionalistas
Discutem-se
alguns pontos das bases conceituais da economia institucionalista, cujas
origens estão associadas aos trabalhos de Veblen (1898, 1965), para, em seguida, apresentar
contribuições mais recentes da Nova Economia Institucional (NEI), vinculadas,
principalmente, às concepções de Douglass North (1993). Além disso, enfocam-se
conceitos como instituições, direitos de propriedade, custos de transação,
eficiência adaptativa e organizações, procurando-se, sempre que possível,
ilustrá-los com exemplos.
O velho
institucionalismo
Nos
últimos anos, observa-se o interesse nas instituições, tendo em vista sua
importância para a análise econômica, embora não exista acordo quanto à forma
de tratá-las nem quanto às implicações de incorporá-las. Os institucionalistas
americanos foram os primeiros a destacar a importância econômica dos hábitos de
conduta e de pensamento dos grupos humanos e a analisar e compreender o
complexo papel das instituições sociais na dinâmica econômica. Veblen é
considerado o fundador da escola institucionalista de economia, ao lado de
Commons e Mitchell.
A
perspectiva institucional de Veblen (1857-1929) tem sua origem na corrente de
pensamento americana de economia política, dominante entre 1890 e 1940. Essa
corrente, que foi influenciada pela escola histórica alemã do século XIX
(Hildebrand, Knies e Schmoller), utilizava conceitos procedentes da psicologia
e do evolucionismo darwinista britânico, e criticava a exclusão das
instituições do núcleo da economia.
O
conceito-chave da corrente vebleniana está na própria concepção de instituição
como conjunto de ideias, modos de pensar compartilhados, hábitos sociais
passíveis de ser identificados e mutáveis no tempo e no espaço. Assim, a
instituição não teria a materialidade de uma entidade, isto é, definir-se-ia
pela maneira própria dos indivíduos de conceber a organização da vida comum.
Em sua
obra Teoria da classe ociosa (VEBLEN, 1965, p.178-179), o autor vincula
instituições a tipos de caráter, ou seja, a tipos humanos, e entre eles
estabelece uma relação, já que as instituições selecionam os tipos humanos que
são mais adequados. Os indivíduos selecionados para continuar moldarão as
instituições herdadas do passado à sua imagem e semelhança. Para ele, a
estrutura social encontra-se submetida a um processo de evolução, no qual
ocorre uma seleção natural de instituições. Roll (1962, p.445) admite que, nessa obra, têm
importância limitada os problemas da economia política, apresentando como
principal contribuição da análise a dimensão cultural. Prevalece, portanto, no
pensamento de Veblen, um esquema biológico, sendo o termo “seleção” de origem
darwiniana.
Para esse
autor, não apenas os indivíduos são selecionados, ele reconhece também a
existência de uma relação entre a instituição e a necessidade que a fez surgir,
o que resulta, quase sempre, numa defasagem das instituições. Esse é um ponto
marcante do pensamento do autor a respeito de instituições e no qual se
fundamenta uma explicação das tendências conservadoras das sociedades. Em
outras palavras, “as instituições são os produtos de processos passados,
adaptados a circunstâncias passadas e, por conseguinte, nunca estão de pleno
acordo com as exigências do presente” (VEBLEN, 1965, p.181).
Ampliando
sua análise, as próprias instituições são um elemento de inércia social, de
inércia psicológica e de conservadorismo. Essas são características dos seres
humanos, que reajustam seus hábitos mentais de modo a se conformar com
situações alteradas apenas tardiamente e com relutância. Com base nessa
concepção, o principal objeto de preocupação de Veblen é a sociedade,
tornando-se difícil evitar a impressão de que ele se interessava muito mais
pelo processo mental que acompanha o funcionamento da economia.
Para Garrouste (1995,
p.18-20), essa é
uma das razões que levaram Veblen a avançar teoricamente e criticar economistas
pré-darwinianos, propondo uma abordagem dinâmica da realidade, pois, se a ação
humana se desdobra em realidade social plural, a ciência econômica
evolucionista é uma pesquisa sobre o desenvolvimento cultural e institucional,
à medida que os seres humanos ou a sociedade são afetados por exigências
econômicas e políticas.
Reiterando
esse pensamento, Sunkel (1989, p.147)aponta que essa corrente significou uma ruptura radical com a economia
política clássica de Ricardo e seu corolário de políticas de laissez faire. O
modelo sinalizava, então, não apenas uma crítica à economia dominante, marcada
pela análise dos mecanismos de equilíbrio, mas também se diferenciava das
abordagens econômicas contemporâneas, à medida que se apoiava nas perspectivas
cultural e coletiva das instituições.
Outro
aspecto que embasava a reiterada crítica de Veblen (1919) ao pensamento
neoclássico era a falsa concepção da natureza humana, uma vez que o indivíduo
era equivocadamente visto em termos hedonísticos, sendo um ente socialmente
passivo, inerte e imutável (VEBLEN, 1898 apud GARROUSTE, 1995, p.19-20). Esse entendimento já
tinha força no final do século XIX e início do século XX, com o paradigma da
geografia – determinismo ambiental –, cujo expoente era Frederich Ratzel, o
qual incorporava elementos da teoria da evolução das espécies, de Darwin, para
explicar a questão de raça superior e inferior, justificando, portanto, o
imperialismo europeu.
Quanto à
metodologia, Veblen reserva importância ao papel que assume a sociedade na
definição dos valores, costumes e instituições formais, sem negar a interação e
os processos de retroalimentação entre o indivíduo e a sociedade. Por fim,
porém, não menos importante, segundo Parada (2003, p.97), está a questão da adoção do
método indutivo, seguindo a filosofia pragmática ou instrumentalista de John
Dewey.
Avançando
na análise do pensamento de Veblen, à primeira vista, o tema central de sua
teoria da transformação econômica é extraordinariamente parecido com o de Marx,
segundo Roll (1962, p.446-447). Como Marx, Veblen acentua a mudança e o movimento
e constrói o sistema baseando-se num conflito entre duas forças. Um dos polos
do processo descrito por Veblen é a tecnologia, que deve ser considerada como a
soma de conhecimentos e habilidades. No outro polo, estão as instituições.
Outros
autores persistiram na trajetória crítica a respeito da economia neoclássica.
Em particular, Ayres (apud MEHIER, 1995, p.62-65) reforça que as
instituições constituem um elemento a partir do qual os sistemas econômicos
podem ser analisados.
Ampliando
a visão da velha economia institucionalista, Commons (apud BAZZOLI e DUTRAIVE,
1995,
p.29-32) coloca no centro da teoria econômica a análise dos processos de
produção de regras de comportamento pela ação coletiva, a fim de compreender as
atividades econômicas e o capitalismo. Ao elaborar novas categorias de análise,
ele desloca o objeto da análise econômica, das mercadorias e dos indivíduos,
para o que chama de “as transações”. Com ele, as instituições se tornam, assim,
sedes de uma rede de transações reguladas, em que o indivíduo é, ao mesmo
tempo, capturado e ator.
Para Bazzoli e Dutraive
(1995, p.37-38), o
grande mérito de Commons é ter imaginado um tipo de análise econômica, cuja
compreensão da mudança institucional pressupõe não apenas a manifestação de uma
dialética “inovações-conflitos”, e sim o ajustamento mútuo dos valores. Ainda
entre os inspiradores do velho institucionalismo, encontra-se Mitchell
(1874-1948), responsável pelo embrião de uma teoria da economia monetária e de
uma teoria implícita do ciclo endógeno.
Diante
dessa perspectiva, a economia se resumia, por um lado, à insatisfação pela
abstração da economia neoclássica e ao aspecto estático da teoria ortodoxa de
preços e, por outro lado, à exigência de integrar-se a outras ciências sociais,
numa abordagem multidisciplinar.
Apesar
dos avanços teóricos, o dilema da velha economia institucional deve-se ao fato
de ser difícil representar suas conclusões mediante um conjunto de equações,
devido à complexidade e subjetividade dos problemas. Nesse caso, suas teorias
são informais, ainda que alguns tenham feito grandes esforços para formalizar
suas ideias e construir seus modelos.
Pode-se
dizer, pois, que o velho institucionalismo adota uma concepção cultural de
formação e evolução dos valores e do comportamento social. Destaca, ainda, o
papel dinâmico do progresso técnico, suas contradições com as instituições
estabelecidas e as estruturas sociais. Apresenta uma visão histórica e
evolutiva do processo de transformação econômica e social e adota, como ponto
de partida da análise, a sociedade com seus comportamentos. Atribui grande
importância ao poder e ressalta o papel do Estado, destacando os sistemas
ideológicos e de poder expressos nas esferas política e governamental, como
variáveis que determinam a evolução do processo de desenvolvimento.
Nova Economia
Institucional
Embora
reconheçamos a relativa importância das abordagens neoinstitucionalistas, as
diferentes nuanças e os antagonismos em relação ao neoclassicismo, optamos por
desenvolver de forma mais profunda a Nova Economia Institucionalista.
Na década
de 1990, um conjunto de conceitos e métodos de análises econômicas, que esteve
em elaboração por quarenta anos, encaixou-se como peças em um quebra-cabeça,
para compor o que foi chamado de nova economia institucional. Dentre os maiores
destaques teóricos dessa escola, podem ser citados Douglass C. North, Ronald H.
Coase, Gary Becker, James M. Buchanan e Williamson. Neste artigo, apenas alguns
autores, como North, Coase e Williamson, serão explorados com detalhes.
A nova
economia institucional considera o indivíduo como ponto de partida da mudança,
mas se diferencia, ao dar grande importância às instituições, inclusive
destacando como fundamentais as normas formais e informais, regras, leis e
hábitos de conduta. É, portanto, uma ampliação de seus postulados, que levaria
a entender melhor o comportamento dos agentes econômicos e políticos.
Para Martin e Sunley
(2000, p.39-41), alguns
economistas neoclássicos explicavam o diferencial de crescimento econômico, em
longo prazo, entre países ricos e pobres, por meio de fatores exógenos,
enquanto outros entendiam que tal crescimento se devia a fatores endógenos.
North
(apud PASSANEZI, 2002, p.16-17) tornou-se um dos precursores a relacionar instituições ao
desempenho econômico das nações. Ele procurou responder a duas questões: a
primeira diz respeito aos motivos que levam países a ter trajetórias de
crescimento tão divergentes; e a segunda refere-se à insistência de caminhos
desastrosos de crescimento em alguns países. O autor vinculou a resposta a
essas duas questões ao binômio crescimento econômico e instituições de cada
país.
O marco
analítico capaz de aumentar a compreensão da evolução histórica das economias
incorpora a instituição e a dimensão temporal na investigação dos jogos
evolutivos. Muitas são as ideias expostas por neoinstitucionalistas,
entretanto, o caráter principal da análise envolve os conceitos de
instituições, organizações, arranjo institucional, custos de transação e o
Estado.
Esse
autor (NORTH, 1993, p.1-3) começou a esboçar um novo programa de investigação,
que se apoiaria, cada vez mais, em argumentos institucionais, como a teoria dos
custos de transação e os direitos de propriedade, para explicar os complexos
problemas do crescimento econômico em perspectiva histórica.
Em termos
conceituais, North (1993, p.7) define instituições como um conjunto de regras,
procedimentos de aceitação e normas de comportamentos morais e éticos, criado
para restringir o comportamento dos indivíduos. As instituições políticas e
econômicas formam a estrutura de incentivos de uma sociedade, e, portanto, são
determinantes fundamentais do desempenho econômico. O tempo, segunda categoria
de análise, tanto se relaciona com as mudanças econômicas e sociais como
constitui uma dimensão na qual o processo de aprendizagem (terceira categoria)
ocorre, favorecendo, assim, o desenvolvimento das instituições.
Ampliando
o conceito de instituição econômica, o autor aponta a existência de normas
implícitas ou explícitas, que regulam a adoção de decisões dos agentes e
limitam, voluntária ou involuntariamente, sua capacidade de decidir. Isso é o
que ele chama de regras formais (regras políticas, de caráter jurídico, leis e
constituições) e informais (convenções, normas de comportamento, hábitos de
conduta, regras não escritas, porém aceitas). A importância dessa última
categoria é relevante, uma vez que tais regras são consideradas informações
herdadas de geração em geração, formando parte da cultura de um grupo de
indivíduos.
North
(1993) acrescenta, ainda, que as instituições são passíveis de mudanças, e elas
ocorrem de forma diferente. As instituições formais mudam em menor espaço de
tempo e precisam da ação coerciva do Estado para ser observadas, enquanto as
instituições informais não necessitam de ação coerciva do Estado, pois dependem
das crenças de seus seguidores – a sociedade. Já as crenças não mudam em
espaços de tempo curtos, ao contrário, demoram muito para se consolidar.
O autor
admite também que a chave do crescimento e desenvolvimento econômico e social
estável e sustentável não está, apenas, na manipulação de variáveis
macroeconômicas, e sim nas relações entre indivíduos em sua atividade cotidiana,
no interior das empresas e no aparato do Estado (KALMANOVITZ, 2003, p.20).
As
instituições formais também são vistas numa outra perspectiva de análise, a
partir de Williamson, quando trabalha sua segmentação em dois níveis
analíticos. No primeiro, estão as regras que operam predominantemente em nível
macro, como a legislação que regula o país, e, no segundo, outras que operam em
nível micro, como os regimentos internos de uma empresa. Vê-se, pois, a
multiplicidade de elementos que se abrigam no interior da definição de
instituições.
É
indiscutível a contribuição de autores como Williamson (1993), que adicionaram pontos
importantes a essa corrente de pensamento, todavia, segundo alguns estudiosos,
foi de Coase a contribuição mais relevante, com a Teoria dos Custos de
Transação. Para essa teoria, os custos de transação tendem a aumentar, quando
as instituições são consideradas frágeis. Na busca pela substituição da
racionalidade dos modelos explicativos, Williamson avança teoricamente e mostra
que, num contexto em que o mercado é insuficiente, a instituição impõe-se na
função de coordenação. North (1993) vai mais além, e coloca que essa teoria
pode ser um instrumento pertinente, tanto para a história econômica quanto para
a análise da dinâmica institucional, no processo de crescimento e
desenvolvimento econômico.
Eles
concordam com a existência de interdependência e complementaridade, posto que
as instituições informais influenciam as instituições formais. Elas definem os
chamados direitos de propriedade, os quais são direitos que proprietários têm
sobre um recurso e que são assegurados pelo Estado.
Para
tornar claro esse conceito, o mercado imobiliário de aluguéis pode ser um
exemplo. Quando uma política governamental prioriza todos os direitos ao
inquilino, em detrimento dos direitos do proprietário, estes, sem garantia,
optam por não disponibilizar seu imóvel. Com essa tomada de decisão, faltarão
imóveis disponíveis no mercado. Isso gera custos de transação (outro conceito),
e a disponibilidade possível para atender à demanda estará com custos mais
elevados. Seguindo-se o conceito, se contratos seguros não são possíveis, as
trocas não ocorrerão ou, no exemplo, faltarão imóveis. Quando a negociação não
acontece, há custo para ambas as partes, pois, ao contrário, poderiam realizar
a troca e sair beneficiadas.
Entretanto,
quando o governo assegura o direito de propriedade em suas leis, os
proprietários, embasados por contratos seguros, disponibilizam imóveis, e o
mercado vivencia estabilidade, que inclusive repercute, diretamente, na redução
dos preços cobrados.
A
correção dessa ineficiência no mercado de aluguéis envolve mudanças
institucionais que alteram os benefícios de agentes. North (1990)introduz o conceito de eficiência
adaptativa, mostrando que as instituições serão mais eficientes, dependendo de
seu poder de adaptar-se a mudanças institucionais.
North
estende sua análise às organizações, que, assim como as instituições, proveem
estrutura para a interação humana, mas com elas não se confundem. Segundo o
autor (1993, p.7-8),
[...] as
organizações se compõem de grupos de indivíduos unidos por um propósito comum.
As organizações são políticas (partidos políticos, congressos, agências reguladoras),
econômicas (empresas, sindicatos, cooperativas), sociais (igrejas, clubes,
associações) e educativas (escolas, universidades).
Partindo
dessa concepção, North distingue instituições e organizações: as primeiras como
as regras do jogo; e as últimas como os jogadores. Posteriormente, ele afirma
que as instituições determinam as organizações e, ao mesmo tempo, estas afetam
a evolução das instituições. Em outras palavras, quando ocorrem alterações, é
gerada, temporariamente, uma situação de desequilíbrio, que leva os agentes a
repensar novas organizações e instituições que estejam adaptadas à situação
presente. As organizações políticas ou econômicas competem para transformar as
instituições da maneira que mais atenda a seus interesses. Isso quer dizer que
as organizações buscam manter o status quo que lhes interessa ou o modificam,
quando o sistema de regras não lhes permite resolver seus conflitos ou realizar
seus objetivos.
Ampliando
a linha de raciocínio e construindo o diálogo entre a teoria e nossa realidade,
abordaremos o planejamento regional no Semiárido brasileiro, associado ao uso
dos recursos hídricos. É possível observar um padrão institucional no
território do rio São Francisco, Sertão nordestino. Três usos refletem de modo
claro esse padrão: a geração de energia elétrica, com a Companhia Hidrelétrica
do São Francisco (CHESF); a irrigação, com a Companhia de Desenvolvimento do
Vale do São Francisco (CODEVASF); e, no momento, a transposição de águas do rio
São Francisco, pela instância do Governo Federal.
A cada um
corresponde uma organização com lógica de atuação diferenciada, embora haja
interdependência entre elas, posto que as ações dessas organizações, apesar de
individualizadas, misturam-se e se complementam, ou seja, caminham
paralelamente, tocando-se em vários momentos.
Especificamente,
a criação da Chesf representou o marco inaugural de um novo estágio no
desenvolvimento do setor elétrico, com o envolvimento direto do Estado nesse
campo. Contudo, atrás dessa ação, havia um sentido mais abrangente, uma vez que
a preocupação do governo com a seca deixou de ser apenas no campo
assistencialista, e voltou-se para a adoção de planejamento para a região.
Nessa situação, é possível estabelecer diálogo com as ideias de Veblen (velho
institucionalismo), que reconhece a existência de uma relação entre a
instituição e a necessidade que a fez surgir, a qual resulta, quase sempre,
numa defasagem das instituições.
Na nova
visão, o governo reconheceu a necessidade de aproveitar as águas acumuladas
durante a fase das soluções hidráulicas, bem como a utilização dos recursos
hídricos para outros usos, como condição direta para o desenvolvimento
econômico. Paralelamente à criação da empresa específica do setor elétrico, e
inspirada na Tennessee Valley Authority (TVA), após a II Guerra Mundial,
nasceria, em 1948, a Comissão do Vale do São Francisco (CVSF), concebida para
desencadear o Plano de Aproveitamento do Vale do São Francisco, que preconizava
a importância do uso das águas do rio São Francisco para navegação (1952),
irrigação (1950) e geração de energia elétrica.
Ainda com
relação ao quadro regional, num momento de significativa importância do papel
dessas organizações, o sertão brasileiro vivenciou grande seca, no período de
1951-53, ocasião que levou o governo a introduzir mudanças, como a criação de
outro agente, o Banco do Nordeste, destinado a financiar a infraestrutura da
região. Porém, o ano de 1958, em que ocorreu outra grande seca, serviu para
constatar que a solução pautada na açudagem, ainda que combinada com ações de
agências como o IFOCS (malha rodoviária), não era capaz de resolver o problema
da estagnação da região. A correção dessa ineficiência envolveu mudanças
institucionais que alteraram os benefícios de agentes.
Naquele
contexto, foi criado o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
(GTDN), que, seguindo orientação de Celso Furtado, aprofundou as análises em
busca dos problemas reais e de soluções que pudessem ser viabilizadas mediante
uma nova organização, a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE), no final dos anos 1950. Vejamos, pois, que novas necessidades levaram
a mudanças institucionais, e, usando o entendimento de North (1990), as instituições e organizações
serão mais fortes, de acordo com sua adaptação à nova realidade institucional.
Acrescentando-se
às estratégias nacionais de desenvolvimento a industrialização como alternativa
da economia, a energia devia ser consolidada e adequada ao processo de
desenvolvimento regional. Por meio da Sudene, deveria ser incentivada a
transferência de parte do capital industrial do Sudeste para o Nordeste
brasileiro, deslocando, para essa região, atividades que certamente liderariam
o crescimento industrial, possibilitando o dinamismo na área.
Assim, é
possível perceber que o padrão institucional e o desempenho econômico caminham
juntos, e podem ser um recurso para entender o peso e a importância das ações
de organizações em determinada região. Portanto, essa percepção ocorre ao se
concentrar a atenção na adoção de estratégias, normas e procedimentos que
conferem força política e econômica a determinadas organizações. Inclui-se,
nesse caso, a Chesf, empresa que define, na região, o uso para geração de
energia elétrica, e a Codevasf, companhia que, indiretamente, estrutura o
espaço produtivo com modernas técnicas agrícolas de irrigação, como
responsáveis pela organização territorial na região do São Francisco-Sertão
semiárido brasileiro.
A
perspectiva adotada permite não apenas compreender as mudanças institucionais e
as ações de organizações pautadas por instituições formais, mas também abre uma
possibilidade de análise e de compreensão da dinâmica de longo prazo e das
contradições e dos ajustes necessários a toda mudança de caráter estrutural.
A PERSPECTIVA INSTITUCIONAL NA GEOGRAFIA ECONÔMICA
A
geografia econômica foi vista por muitos anos como uma subdisciplina, e somente
a partir da II Guerra Mundial ela foi cuidadosamente modelada pela economia,
segundo Ron Martim (1996). Ao longo dos anos 1980, seus estudos estavam estruturados em dois
programas de pesquisa básicos: dinâmica de localização industrial e o processo
de desenvolvimento regional desigual, utilizando conceitos e teorias da
economia neoclássica, de Keynes e de Marx. Suas análises, segundo
especialistas, foram até certo ponto conflitantes com a realidade econômica
espacial, priorizaram o conhecimento científico em detrimento do conhecimento
subjetivo baseado na introspecção, percepção e intuição. Essas análises que não
atendiam às perspectivas do momento levaram a questionamento e reformulações de
teorias, premissas e princípios da moderna geografia econômica e seus dois
principais programas de pesquisa.
Segundo Martin (1996, p.33), essa reviravolta pode ser
rastreada a três principais fontes interligadas de ruptura. A primeira é
substantiva, quando muitos acreditam ter chegado uma fase de “novas realidades
econômicas”, capazes de criar problemas para as teorias sobre a economia
espacial. A segunda potencializa a primeira questão, pois a economia se
encontra em um redemoinho, em grande parte pela mesma razão. Há uma crise na
economia. Nenhuma das principais escolas de economia – neoclássica, keynesiana
ou marxista – explica adequadamente os acontecimentos e mudanças das últimas
duas décadas e, à medida que esses paradigmas ficaram sitiados, houve avanço
nas revisões, reformulações. Em terceiro lugar, ainda segundo o autor, como se
esses desafios não bastassem, tanto na geografia econômica quanto na economia,
as bases epistemológicas e ontológicas da investigação teórica estão sendo
contestadas.
Então,
diante das novas “realidades econômicas”, nenhuma das principais escolas de
economia explica os acontecimentos e mudanças das últimas décadas. Daí houve a
necessidade de repensar as teorias, premissas e os princípios da moderna
geografia econômica. Para Martin (1996, p.39), à medida que a natureza e
organização do capitalismo mudam, muda também o conteúdo de conceitos. Assim,
querer que os mesmos conceitos e teorias se apliquem a diferentes épocas do
desenvolvimento econômico é, no mínimo, ingenuidade.
Nesse
processo de reestruturação recente houve a incorporação da perspectiva
institucional na geografia econômica, e talvez por isso tal discussão
encontre-se na periferia dessa ciência. Todavia, Martin (2000, p.79) aponta que, a partir da
década de 1990, houve o reconhecimento de que a evolução da paisagem econômica
não pode ser compreendida sem atenção especial às diversas instituições das
quais ela depende.
Para
atender a esses novos desafios, os conceitos e teorias precisam ser adequados,
e para isso se faz necessário um novo programa de trabalho, centrado num
processo de reconstrução de geografia econômica, que é multidimensional,
multivocal e de múltiplas perspectivas. No primeiro caso, a análise é feita a
partir dos diferentes níveis ou campos do processo econômico, enfatizando a
interação capaz de produzir uma configuração específica de desenvolvimento
desigual. Para isso, segundo Martin (1996, p.56), pelo menos quatro níveis
precisam ser considerados: a microeconomia; a macroeconomia; a economia do
capital e finanças transnacionais; e a economia global. Cada uma dessas
variáveis é parcialmente dependente, nenhuma controla totalmente as outras e
nenhuma é totalmente independente de outras. Existe, pois, uma complementaridade
entre elas.
Nesse
contexto, coube e cabe à geografia econômica perceber e conceitualizar as
conexões, entender como e porque sua interação e importância relativa variam de
lugar para lugar, uma vez que o significado do evento econômico se modifica com
a escala geográfica e possui dinâmica própria, que é feita e refeita
constantemente. Assim, diante da complexidade dos fatos, não se pode fazer uma
análise redutiva e não se pode usar uma teoria única para explicar sua
especificidade.
A
constituição dos territórios não se limita à existência de recursos naturais e
de infraestrutura. Se, por um lado, há de se reconhecer o peso relativo dos
recursos naturais para algumas atividades, por outro, a dinâmica econômica
inclui, hoje, questões sobre o papel, impacto e evolução das instituições no
processo de desenvolvimento e diferenciação das regiões. Essa perspectiva não
significa, contudo, atribuir às instituições o papel exclusivo nas condições de
desenvolvimento, mas compreender os efeitos do regime institucional nesse
processo.
A
geografia econômica é multidimensional e também de múltiplas perspectivas,
aberta a uma vasta gama de teorias. Para Martin (1996, p.56) deve ser também e, ao mesmo
tempo, multivocal, ao atribuir importância aos diferentes grupos sociais que
constituem a economia, ao invés de os ocultar ou agrupá-los em categorias
neutras e tipos gerais.
Reiterando
o pensamento, Martin (2000, p.79)considera que as atividades econômicas só podem ser compreendidas no
contexto da estrutura social e do conjunto de regras e convenções que as
regulam. Nesse sentido, a incorporação da perspectiva institucional na
geografia econômica busca compreender e analisar as diferentes modalidades por
meio das quais as instituições configuram regiões e criam territórios.
A
fundamentação dessa visão está na evidência dos conceitos de ambiente
institucional e arranjo institucional. O primeiro é compreendido como sistema
formal e informal de normas e convenções, que atua como suporte para o
aproveitamento de recursos específicos no território, permitindo evidenciar
mecanismos de coordenação horizontal para os diferentes setores de atividade. A
noção de arranjo institucional, por sua vez, denota uma forma particular de
organização – como no caso específico do planejamento regional –, as agências
reguladoras dos recursos hídricos, as companhias de desenvolvimento regional –
Chesf, Sudene, Codevasf – etc., que vêm apoiar a formação de um território como
o Nordeste brasileiro.
A
importância do uso desses conceitos na geografia econômica reside no
entendimento de como as organizações econômicas surgem, funcionam, evoluem e
criam arranjos influenciados pelo ambiente institucional.
Podemos
avançar na proposta de exemplo junto à teoria. Como citado, na sociedade
existem dois tipos básicos de instituições: as formais e as informais. O
primeiro consiste de normas formais, leis da sociedade, como a Constituição
Federal e, no caso específico, a Lei da Compensação Financeira pela Utilização
de Recursos Hídricos, relativa ao setor elétrico brasileiro.
Esse
pagamento é o valor que os titulares de concessão ou autorização de usinas
pagam pela exploração do potencial hidráulico aos estados, ao Distrito Federal
e aos municípios, em cujos territórios se localizam instalações destinadas à
produção de energia elétrica ou que tenham áreas invadidas por águas dos
respectivos reservatórios, e a órgãos da administração direta da União. A isso
se dá o nome de side payment ou pagamentos compensatórios, como forma de
indenizar prejuízos gerados por esse impacto ambiental.
Desde a
instituição e regulamentação da compensação financeira pelo resultado da
exploração de petróleo ou gás natural e de recursos hídricos para fins de
geração de energia elétrica, mediante a Lei Federal n.º 7.990, de 28 de
dezembro de 1989, da Lei n.º 8.001, de 13 de março de 1990, e do Decreto n.º
01, de 11 de setembro de 1991 (BRASIL, 2012), os municípios envolvidos no
processo passaram a receber receitas adicionais.
Não
perdendo de vista a meta de proporcionar diálogo entre a teoria e a realidade,
após análise crítica das mudanças efetivas nas condições de vida de uma
população, a partir da disponibilidade dos recursos adicionais pagos pelo setor
elétrico a municípios localizados às margens do rio São Francisco, os
resultados obtidos não revelaram melhor qualidade de vida de seus habitantes (DOMINGUES, 2012). No entanto, em nosso
entendimento, os recursos adicionais, se bem aplicados, seriam como uma janela
de oportunidade capaz de minimizar carências vividas pela população sertaneja.
Com base
nessa análise, o método de transferência de royalties do setor elétrico para
tais municípios – instituição formal de compensação financeira – parece
ineficiente, em vários aspectos: a princípio, por não se verificarem resultados
positivos de desenvolvimento econômico e social em municípios recebedores, que
sejam resultantes da aplicação desses recursos e, também, pela falta de
instituições de controle suficientemente fortes para garantir sua aplicação e o
lançamento dos competentes registros de receita e despesas na contabilidade
municipal.
Da forma
atual, o sistema utilizado não permite controle social e desrespeita a
orientação do governo quanto ao princípio da transparência das contas públicas.
Nesse caso, considerando-se que qualquer transferência constitucional é
passível de prestação de contas e que a legislação, no caso específico, é
omissa, providências deverão ser adotadas, no sentido de se proceder a uma
revisão da lei que regulamenta a compensação financeira. Com isso, buscar-se-ia
garantir a efetiva utilização dos recursos, bem como os royalties do setor
elétrico serviriam como estratégia de crescimento dos municípios recebedores.
Nesse sentido,
é possível ir além da mera tentativa de compreensão, não se conformando com uma
imagem simplificada e redutora desse processo. Ampliando-se a análise, se o
efetivo investimento desses recursos fosse aplicado no ensino primário, seriam
possíveis a compra de materiais escolares para os alunos e a melhoria ou
implantação do saneamento básico nas escolas. Isso permitiria às pessoas melhor
alfabetização primária, bem como seu acesso à leitura e escrita, além de gerar
externalidades positivas para toda a sociedade.
Dando
continuidade a essa política de melhoria do sistema educacional, com esses
recursos, paralelamente, poder-se-iam programar outras ações, tais como:
implantar a educação em tempo integral; dotar o sistema escolar de
infraestrutura adequada; adotar processos de seleção, formação e qualificação
de professores e gestores em educação e lhes proporcionar remuneração atraente,
enfim, garantir o investimento na qualidade do ensino como prioridade do
Estado, principalmente, no nível fundamental.
Essa
questão é importante no exemplo e merece atenção, uma vez que, se bem
administrado, esse recurso poderia, inclusive, promover maior dinamismo
econômico, por meio não apenas da existência de melhor capital humano, mas
também mediante investimento em estruturas produtivas geradoras de emprego e
renda. Então, a correção dessa ineficiência é fundamental, mas isso envolve
mudanças institucionais.
Há,
portanto necessidade de proceder tal correção, que será feita por meio de
mudança institucional. Voltando a North, se a mudança alterar os benefícios de
um grupo privilegiado, e se este tiver poder de veto, nada muda, o sistema
mantém-se inalterado, sem eficiência. Contudo, se o grupo que perde os
benefícios não tiver poder de vetar as mudanças, a sociedade passa a ter o uso
dos recursos, nesse caso específico, de forma mais eficiente e construtiva.
Aqui vemos o que North explica sobre as sociedades que avançam como sendo
aquelas que percebem pontos de ineficiência e conseguem transpô-los.
Outra
contribuição da abordagem institucional refere-se aos aspectos de durabilidade
e inércia institucionais. Para Martin (2000), essas características tornam as
mudanças bastante complexas no tempo e no espaço. São, portanto,
particularidades que podem gerar disputas e conflitos e, simultaneamente,
ilustram uma trajetória territorial-institucional como mediação entre passado,
presente e futuro e as condições de desenvolvimento de determinada região. Ou,
tal como sugere Amin (2000, p.65), a escala regional representa o espaço de composição no qual as
instituições podem restringir a ação de indivíduos e organizações e garantir a
estabilidade para uma trajetória territorial.
Para
ilustrar o conceito, no Submédio São Francisco – Sertão semiárido brasileiro –,
por exemplo, organizações como IOCS, IFOCS, DNOCS, Chesf, Banco do Nordeste,
Sudene e Codevasf constituíram essencialmente os agentes que determinaram o
quadro de utilização dos recursos hídricos na região: suas ações revelam o
caráter específico e cumulativo da infraestrutura de aproveitamento hídrico e o
papel crucial da interdependência entre setores econômicos, que acabam por
exercer pressão sobre o consumo de água. É evidente que as ações dessas
organizações estão pautadas por instituições formais.
Assim,
dentre as mudanças propiciadas pelo diálogo entre a geografia econômica e a
perspectiva institucional, salienta-se o reconhecimento do papel do território
como componente de um processo de construção de recursos específicos, que
implica, necessariamente, interações entre agentes econômicos, sociais e seu
ambiente institucional.
Um
processo de reestruturação da geografia econômica não é algo novo, único ou
problemático em si, e sim mais um desafio a ser enfrentado. Vive-se não apenas
um movimento de uma fase do desenvolvimento econômico capitalista para outra,
mas também o desafio de como vemos e simbolizamos o mundo, do relacionamento
entre nossos conceitos e a realidade, seja qual for o sentido com que essa
última é tomada.
As
estruturas institucionais são entendidas como outro olhar para a análise,
funcionam em uma variedade de níveis, interagem de maneiras diferentes no tempo
e no espaço e suas explicações serão relativas à época e ao lugar. Para alguns,
seria uma economia institucionalista pós-moderna, mas o fato é que a geografia
econômica pode se beneficiar ao incorporar e adaptar premissas e conceitos
dessa abordagem para entender o ordenamento do território.
Neste
trabalho, a perspectiva adotada permitiu compreender que a abordagem
institucionalista abre uma possibilidade de análise e de compreensão da
dinâmica de longo prazo, das contradições e dos ajustes necessários a toda
mudança de caráter estrutural.
Considera-se,
ainda, uma nova possibilidade de interpretação, associando-se o ambiente
institucional à geografia econômica e sua interação com a dinâmica econômica,
política, social e o papel do Estado na gestão do território.
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Publicação
nesta coleção
May-Aug 2015
·
Recebido
Abr 2015
·
Aceito
Maio 2015
·
o
o
o
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